Předkládací zpráva
Prostituce je sociálně patologický jev, neslučitelný s lidskou důstojností, provázený problémy sociálními a zdravotními a úzce spjatý s kriminalitou. Podle historických zkušeností ji ale nelze zákazy, byt' by byly podloženy přísným zákonodárstvím, vymýtit. Lze ji pouze regulovat tak, aby nenarušovala veřejný pořádek, aby byla snížena míra zdravotních rizik s ní spojených a předcházelo se jejím konfliktům s mravním cítěním veřejnosti.
Pojem prostituce byl publikovaným judikátem definován jako pohlavní styk s jinými osobami za úplatu. Pohlavní styk je v této definici pojímán šířeji než jako soulož a znamená jakýkoliv způsob ukájení pohlavního pudu na těle jiné osoby.
Nejproblémovější formou prostituce je prostituce silniční a pouliční, která se vyskytuje i v našem městě. Prostitutky, působící v ulicích, jsou více než kterékoli ostatní skupiny prostitutek zdrojem i objektem mnoha rizik, nebot' se podílejí ve zvýšené míře na páchání majetkové a násilné trestné činnosti a častěji než ostatní kategorie prostitutek se stávají obět'mi mravnostní a násilné kriminality, včetně obchodování se ženami. Téměř vždy jsou v područí kuplířů a jejich možnosti vymanit se z něj jsou mimořádně obtížné. Současně jsou potenciálně nejohroženější z hlediska šíření sexuálně přenosných nemocí. V Praze jsou pouliční prostitutky soustředěny téměř výhradně v centru: v městské části Praha 1 jich policie podchytila 1.060 (údaj z roku 1998), zatímco v ostatních městských částech je jejich počet zanedbatelný.
Skrytější formu představuje provozování prostituce ve vlastních bytech žen, at' již s klientelou relativně uzavřenou nebo otevřenou a získávanou prostřednictvím inzerátů, lnternetu apod. Od této skupiny lze odlišit hotelové prostitutky, které poskytují sexuální služby v hotelových pokojích či vlastních bytech. Klientelu nacházejí hlavně mezi cizinci, někdy inzerují i v zahraničních časopisech a mívají úzkou vazbu na hotelový personál a taxíkáře.
Početná skupina prostituujících osob působí v různých erotických podnicích, masážních salonech, sexbarech apod. Kromě našich občanek vykonávají tuto formu prostituce i cizinky, především pak Slovenky, Ukrajinky a Rusky, zdržující se u nás převážně nelegálně. Ženy, které zde působí, ve vztahu k podniku většinou bud' vůbec nejsou v pracovním poměru nebo jsou zde vedeny jako barmanky a servírky s minimální mzdou. V Praze bylo v roce 1998 provozováno celkem 60 erotických podniků (pro srovnání: v okrese Cheb jich v této době bylo 90, v Brně 18, v Ostravě 24). Počet těchto podniků úzce souvisí s intenzitou cizineckého ruchu v daném místě. Kolem některých z těchto podniků se soustřed'ují skupiny cizinců. S uvedeným druhem podnikání jsou nezřídka spojeny různé kriminální aktivity, zejména obchod se ženami, a v konkurenčním boji mezi majiteli podniků jde zejména o vydírání.
Stále se rozrůstá i skupina homosexuálních prostitutů, jejichž věkový průměr je podle zjištění MV ČR 17 let. Představují nejrizikovější skupinu z hlediska onemocnění a přenosu HIV/AIDS. Velká část z nich je závislá na drogách, alkoholu či hracích automatech. V Praze se homosexuální prostituce soustřed'uje především ve veřejných prostorách (nádražích) a některých gay-klubech.
S prostitucí je spjata celá řada problémů. Prostituující osoby ve své většině neplatí zdravotní a sociální pojištění. Neustále roste počet dětí, porozených prostitutkami, které při
své činnosti nechtěně otěhotní. Pro velkou část prostitutek je i při motivované snaze o resocializaci velice obtížné vrátit se do normálního života, nebot' možnost získat pro ně bydlení a zaměstnání je minimální. Zpravidla postrádají pracovní kvalifikaci, jsou navyklé vydělávat a utrácet větší částky peněz, se kterými nedovedou hospodařit. Prakticky nemožná je resocializace těch, které jsou závislé na drogách. Toho využívají kuplíři a návyky v nich často záměrně vypěstují. Cizinky, provozující prostituci, se u nás nezřídka zdržují v rozporu s předpisy o pobytu cizinců nebo tyto předpisy obcházejí. V erotických podnicích je kontrolní činnost současnými právními předpisy prakticky znemožněna, pokud majitel pokoje, využívané k prostituci, vede jako soukromé místnosti pro ubytování svých známých, do nichž kontrolní orgán ani policie nemá volný přístup. Za problém je nutno označit i skutečnost, že velmi vysoké příjmy z prostituce zůstávají nezdaněny.
Prostituce patří k základním odvětvím organizovaného zločinu a úzce se na ní vážou některé druhy kriminality. Primo s ní souvisejí trestné činy obchodování se ženami, kuplířství, zavlečení do ciziny.a ohrožování pohlavní nemocí. V prostředí, kde je provozována, se vyskytují i další trestné činy jako ohrožování mravní výchovy mládeže, znásilnění, omezování osobní svobody , loupeže apod.
Platná právní úprava problematiky prostituce vychází v podstatě z přístupu aboličního, kombinovaného s některými prvky regulativními. Prostituce není trestná ani jako přestupek, ani jako trestný čin; jen zcela výjimečně by zřejmě mohlo dojít k jejímu postihu pro trestný čin výtržnictví či pro přestupek proti veřejnému pořádku, spočívajícím ve vzbuzení veřejného pohoršení. V zákoně o přestupcích bylo zrušeno i ustanovení, umožňující postih nabízení sexuálních služeb
Trestní zákon stíhá pouze některé průvodní jevy prostituce: kuplířství, obchodování se ženami, ohrožování mravní výchovy mládeže, šíření pohlavní nemoci. Zákon č.241/1922 Sb.z. ve znění pozdějších předpisů zakazuje zřizování a udržování nevěstinců. V současné době ovšem u orgánů činných v trestním řízení převládá názor, že zákaz stanovený tímto zákonem nelze považovat za hmotněprávní základ postihu kuplířství podle trestního zákona s ohledem na § 3 trestního zákona.
Novelou zákona č.367/1990 Sb. byla obcím podle § 17 tohoto zákona dána možnost vydat obecně závaznou vyhlášku k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, na základě níž jsou obce oprávněny stanovit činnosti, které by mohly narušit veřejný pořádek a jež lze vykonávat pouze na místech a v čase vyhláškou určených nebo stanovit, že na některých veřejně přístupných místech v obci jsou takové činnosti zakázané. Obdobné ustanovení je i v novém zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích, a v zákoně č.131/2000 Sb., o hlavním městě Praze. Porušení vyhlášky, zakazující provozování prostituce či nabízení sexuálních služeb v místech a čase závaznou vyhláškou určených, je přestupkem.
Hlavní město Praha realizovalo toto oprávnění vydáním vyhlášky č.2/1993 Sb., na ochranu veřejného pořádku v souvislosti s nabízením sexuálníčh služeb, namířené proti pouliční prostituci. Do současné doby ovšem nebyl realizován č1.3 vyhlášky, nebot' ani městské části, ani hl. m. Praha nevymezily místa, kde zákaz nabízení sexuálních služeb neplatí. V důsledku toho je vyhláška v rozporu s obsahem zmíněného zmocňovacího ustanovení zákona. Přitom pokud by v souladu se smyslem této vyhlášky, ktery'm je vytlačení prostituce z ulic města, byly za místa, kde zákaz neplatí, označeny k tomu určené provozovny, ocitla by se vyhláška v rozporu se zákonem č.241/1922 Sb., který zřizování a udržování takových provozoven
neumožňuje. Vyhláška v současné době působí více deklaratorně než jako účinný nástroj boje s pouliční prostitucí, nebot' Policie ČR se na kontrole jejího dodržování fakticky nepodílí, když postihovat porušení vyhlášky v blokovém řízení ani není oprávněna, a městská policie při výlučné službě strážníků ve stejnokrojích nemá naději prostitutku při nabízení sexuálních služeb přistihnout a její přestupek zadokumentovat. Nebylo by však na místě vyhlášku rušit, je-li výrazem negativního postoje naprosté většiny obyvatel našeho města ke kriminálně nejrizikovější a nejvíce obtěžující formě provozování prostituce, nebot' dává alespoň potenciální možnost jejího potlačování.
Praktické potíže policie při realizaci vyhlášky a uplatňování sankcí na jejím podkladě ukazují, že řešení problematiky prostituce nelze očekávat od městských vyhlášek. Daná problematika vyžaduje zásadní zákonnou úpravu, poučenou rozborem účinnosti dřívějších způsobů řešení u nás i současnými zahraničními zkušenostmi.
V Evropě je v současné době represivní přístup k prostituci, pro který je příznačné její zakazování a trestání, praktikován spíše výjimečně, např. v Bulharsku a Rumunsku. S aboličním přístupem, kdy problémy spojené s prostitucí se v právních normách neupravují a nestanoví ani její regulaci a podmínky, se setkáváme v Polsku, Rusku, Litvě a Estonsku. Západoevropské i některé další státy, tedy např. Rakousko, Holandsko, Francie, Německo, Řecko, Itálie, Norsko, Švédsko, Švýcarsko, Mad'arsko a Turecko, zvolily reglementační způsob řešení tohoto problému. Prostituce je zde trpěna, v širším slova smyslu legalizována, ale současně je podřízena státnímu dozoru a kontrole.
Za situace, kdy zákazy prostituce jsou nereálné a kdy absence její právní regulace vede ke zdravotnímu ohrožení obyvatelstva a u nezanedbatelné části veřejnosti k pocitu narůstajícího problému ohrožení veřejného pořádku se jako nejúčinnější jeví reglementační přístup k jejímu řešení. Vzhledem k tomu, že problematika se sice dotýká více oblastí správního práva, ale má specifickou povahu, měl by se nástrojem jejího řešení stát samostatný zákon o regulaci prostituce.

Na základě zmocnění vyplývajícího z ustanovení z.č. 131/200 Sb., o hlavním městě Praze se navrhuje předložit PSP ČR návrh zákona, který by upravoval problematiku prostituce. Navrhovaný věcný záměr zákona o regulaci prostituce obsahuje následující zásady:

1) Prostituci a její nabízení je nutno definovat a pro provozování prostituce stanovit určité podmínky.
Prostitucí je propůjčení vlastního těla za úplatu k pohlavnímu vzrušení nebo uspokojení jiné osoby při přímém fyzickém kontaktu nebo při doteku těla nástroji či jinými předměty, užívanými k pohlavnímu uspokojování.
Nabídnutím prostituce je chování, kterým osoba dává s přihlédnutím k místu, času či jiným okolnostem najevo svůj úmysl poskytnout se k prostituci.
Ke stanoveným podmínkám by v souladu s trestním zákonem a mezinárodními úmluvami náležela především spodní věková hranice prostituujících osob. Vedle tohoto negativního vymezení okruhu osob, které mohou prostituci provozovat, by přistoupilo i vymezení podmínek, které musí taková osoba splňovat. Jejich splnění by dokládala osvědčením a lékařským posudkem o zdravotní způsobilosti, v obou případech s časově omezenou dobou platnosti.

2) Prostituce je posuzována jako samostatná výdělečná činnost, vykonávaná ale nikoli jako živnost.
Je tak respektován § 3 odst.3 písm.p) živnostenského zákona. Na osobu provozující prostituci jakožto osobu samostatně výdělečně činnou by se vztahovaly povinnosti, uložené zákony o zdravotním a důchodovém pojištění a o dani z příjmu. Zákon by vylučoval vykonávání prostituce v zaměstnaneckém poměru.

3) Zákonem je vymezeno místo, v němž bude provozování prostituce připuštěno.
Pro zákonnou regulaci prostituce má zásadní význam i vymezení míst pro její provozování. V zájmu vytlačování pouliční prostituce, zmiňované jako její nejnebezpečnější forma, by prostituci bylo možné provozovat pouze v zařízení, určeném k jejímu provozování; nabízení nebo provozování prostituce na jiných místech by bylo přestupkem.

4) Rozhodující postavení obce v otázkách povolování a zákazu prostituce.
Povolení provozu zařízení, určeného k provozování prostituce, by vydával ve správním řízení obecní úřad, ve statutárních městech členěných na městské části a v hlavním městě Praze úřad městské části, rozhodnutím v přenesené působnosti. Kladné rozhodnutí by bylo podmíněno souhlasem voleného orgánu obecní samosprávy a okresního ředitelství Policie ČR.
Zákon by současně stanovil místa, v nichž by obec takové zařízení povolit nesměla. Jednalo by se zejména o místa, v nichž by mohlo docházet k narušení mládeže či kde by uráželo mravní cítění lidí, např. v blízkosti škol a dalších zařízení pro děti a mládež, v blízkosti církevních zařízení, pietních míst, u státních a obecních úřadů.
Kontrola obcí nad zařízeními provozujícími prostituci by byla posílena jejich možností zastavit provozování zařízení v případě zjištění skutečností, které by bránily vydání rozhodnutí nebo na návrh voleného orgánu obecní samosprávy nebo okresního ředitelství Policie ČR z důvodu porušování právních norem a veřejného pořádku. Mezi podmínky vydání rozhodnutí by náležela i bezúhonnost provozovatele, zajištění náležitých hygienických podmínek a další okolnosti, které si obce budou moci stanovit podle místních podmínek. Zastavit provozování zařízení bude obec moci též v případě, že provozovatel by neplnil zákonem stanovené povinnosti; mezi ně by náleželo mimo jiné i neumožnit osobě, aby v zařízení provozovala prostituci bez platného osvědčení a bez lékařského posudku.

5) Stanovení povinností provozovatele zařízení, určeného k provozování prostituce.
Provozovatel by byl kromě již zmíněných povinností dále povinen zabránit, aby do zařízení vstupovaly osoby mladší 18 let, umožnit do zařízení vstup kontrolním orgánům, vést evidenci o počtu a době pronájmu pokojů v zařízení a pronajímat tyto pokoje pouze za účelem provozování prostituce, uzavřít s osobou provozující prostituci písemnou nájemní smlouvu a vést knihu těchto nájemců.

6) Stanovení povinností osobě, provozující prostituci.
Osoba provozující prostituci by byla povinna dodržovat podmínky stanovené tímto zákonem, který by provozování prostituce podmiňoval získáním osvědčení. To by vydával okresní úřad na základě osobně podaného písemného návrhu po ověření totožnosti osoby, místa jejího pobytu, dobrovolnosti jejího rozhodnutí a její bezúhonností. Doba platnosti osvědčení by činila 1 rok. Vedle osvědčení bude provozování prostituce podmíněno též platným lékařským posudkem o zdravotní způsobilosti pro tuto činnost, vydaným praktickým lékařem. Platnost posudku bude omezena na 30 dnů ode dne jeho vystavení. Osvědčení i lékařský posudek bude osoba provozující prostituci povinna neprodleně předložit na požádání kontrolního orgánu, provozovatele zařízení nebo zákazníka.

7) Vymezení okruhu kontrolních orgánů a povahy jimi prováděných kontrol.
Vzhledem ke kriminálním aspektům prostituce by základním kontrolním orgánem byla ve vztahu k zařízením, určeným k provozování prostituce, a osobám vykonávajícím zde prostituci, Policie České republiky ve spolupráci s kontrolními pracovníky okresního úřadu. Kontrolní orgány by měly oprávnění vstupovat do takového zařízení, provádět zde kontrolu knihy nájemců, kontrolu osvědčení a lékařských posudků osob, provozujících v zařízení prostituci, kontrolu dodržování hygienických předpisů a kontrolu evidence počtu pronajatých pokojů. Kontrolní orgány budou povinny informovat obec o zjištění takových skutečností, pro které by mohla zastavit provozování zařízení. ,
Na veřejném prostranstvi a ostatních veřejně přístupných místech by kontrolu toho, zda zde není nabízena a provozována prostituce, prováděla Policie ČR společně s obecními policiemi.

8) Stanovení sankcí.
Novelou zákona o přestupcích by došlo k doplnění nových skutkových podstat a porušení zákazů a povinností osob provozujících prostituci by bylo přestupkem. Provozovatel zařízení, určeného k provozování prostituce, by byl postižitelný za správní delikt, stanovený zákonem a
nevyžadující zavinění. Orgánem oprávněným k projednání přestupků a správního deliktu by byl okresní úřad, v Praze úřad městské části.
Vzhledem ke zkušenostem s naprostou neúčinností majetkových sankcí vůči některým pachatelům, kteří nemají prokazatelný majetek, takže sankce je nedobytná, vyhýbají se přestupkovému řízení a často se ani trvaleji nezdržují v jednom místě (je to příznačné zvláště pro silniční prostituci) by při stanovení sankce na nově konstruovanou skutkovou podstatu přestupku nemělo být opomenuto zahrnutí zákazu činnosti na tu formu přestupku, která by byla spáchána provozováním prostituce bez platného osvědčení či platného lékařského posudku. Uložení zákazu činnosti by totiž v případě recidivy přestupku umožnilo takovou osobu postihnout mnohem účinněji, neboť' by se jednalo o trestný čin maření výkonu úředního rozhodnutí.
Souběžně by měla být provedena i novela trestního zákona, kterou by se z trestného činu kuplířství vyloučil smluvní vztah mezi prostitutkou a provozovatelem obcí povoleného zařízení, který jí umožní za sjednanou cenu prostor této provozovny využívat.

9) Uplatnění daní a poplatků.
Souběžná novela zákona č.565/1990 Sb., o místních poplatcích, by obcím umožnila vybírat za provozování zařízení, určeného k provádění prostituce, od jeho provozovatele místní poplatek. Příjmy provozovatele z nájmu pokojů by byly zdaněny daní z příjmu podle zákona č.586/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů.
Daní z příjmu podle tohoto zákona by byl zdaňován i příjem osoby, provozující prostituci. Vzhledem k tomu, že by měla postavení osoby samostatně výdělečně činné, by se na ní vztahovaly povinnosti související s placením pojistného na sociální zabezpečení a zdravotní pojištění.
Orgánům, provádějícím správu daní a poplatků, by orgány působící na úseku evidence vydávaných osvědčeni a kontroly prostituce měly být povinny poskytovat všechny údaje, nezbytné pro jejich kontrolní činnost.
Navrhovaná úprava by představovala podstatnou změnu právního prostředí, v němž je prostituce uskutečňována. Její přínos spatřujeme zejména ve vyjasnění vztahů v této oblasti, v řešení systematického zdravotního dohledu, ve vytvoření podmínek pro vytlačování pouliční prostituce, ve zvýraznění úlohy obcí při regulaci prostituce na jejich území a ve vytváření podmínek pro účinnější prevenci kriminality související s prostitucí.

10 ) Vypovězení příslušných mezinárodních smluv, jimiž je ČR vázána.
Záměr zákonné úpravy je ale nutno posoudit i z hlediska mezinárodních závazků České republiky. ČSR přistoupila dne l4.března 1958 k úmluvě o potlačování a zrušení obchodu s lidmi a využívání prostituce druhých osob z 2. prosince 1949. Podle č1.2 se strany Úmluvy dohodly, že budou trestat každou osobu, která
1. drží, řídí, vědomě financuje dům prostituce nebo přispívá k jeho financování
2. vědomě pronajímá nebo najímá, zcela nebo zčásti, nemovitost nebo jiné místo pro účely prostituce jiného.

Podle č1.6 každá ze stran Úmluvy souhlasí s tím, že učiní nezbytná opatření ke zrušení každého zákona, každé úpravy a každé administrativní praxe, podle nichž se osoby, které provozují prostituci nebo jsou z jejího provozování podezřelé, mají dát zapsat do zvláštních seznamů, mít zvláštní doklad nebo podléhají speciálnímu dozoru nebo ohlašovací povinnosti.
Úmluva nebyla vyhlášena ve Sbírce zákonů ČR ani v předchozích obdobných sbírkách. Nic to ovšem nemění na skutečnosti, že záměr zákona je s citovanými články v rozporu a v případě, že by hl.m.Praha využilo své zákonodárné iniciativy a zákon připravilo, muselo by být před jeho přijetím dosaženo odstoupení České republiky od citované Úmluvy.