Název: Rozpočty obcí a krajů - II. ČÁST
Zdroj: Ekonom
Datum vydání: 6.9.2001
Rubrika: Příloha týdeníku Ekonom
Strana: 1

Studie světové banky

Česká republika

Czech Republic: Intergovernmental Fiscal Relations.

The World Bank, Washington, DC, USA, 2001.

Report No. 22625-CZ

Květen 2001

Neoficiální překlad Ekonom:

Michal Nosek, Milena Rybková a Vít Zelinka

Revize překladu:

Věra Kameníčková, Úřad vlády ČR

Copyright (c) 2001

The International Bank for Reconstruction and Development/THE WORLD BANK

Zpráva byla předána týdeníku Ekonom pro tento účel v červnu 2001

5. Dostupnost půjček pro územní samosprávy

A. Dluh veřejného sektoru

5.1 Veřejný dluh České republiky se v devadesátých letech pohyboval v průměru okolo 13,5 % HDP. Dluhy územních samospráv - které jsou v této zemi poměrně novým jevem - vzrostly z 0,3 % HDP v roce 1993 na 2,2 % v roce 1999 (tabulka 5.1). Zdá se tedy, že ve smyslu všeobecných maastrichtských kritérií fiskální disciplíny si Česká republika vede dobře.89) Ovšem pro lepší důkaz zdraví místních financí a makroekonomické stability by bylo nutno vzít v úvahu veškeré formy případných závazků existující v České republice (na všech úrovních samosprávy).90) Tato kapitola se zabývá dluhem územních samospráv a dostupností půjček pro ně.

5.2 Podobně jako v mnoha jiných zemích rozčleněných do územních celků mají územní samosprávy v České republice jen omezenou možnost ovlivňovat financování výdajů. Protože územní samosprávy nemohou tisknout peníze a jejich daňová autonomie je jen velmi omezená (viz kapitoly 2, 3 a 4), nejdůležitějším alternativním zdrojem financování schodku místních rozpočtů byly půjčky z komerčních zdrojů (bankovní i mimobankovní půjčky a úvěry včetně emisí komunálních obligací) a nekomerčních zdrojů (bezúročné či dotované půjčky od státu, především od Ministerstva financí a Státního fondu životního prostředí). Navíc obce často poskytovaly záruky, což mohlo vést ke zvýšení jejich finančních rizik. Ačkoliv tato rizika doposud nebyla zvlášť vysoká, stále představují potenciální fiskální riziko, které by měla centrální vláda sledovat, aby zabránila ohrožení makroekonomické stability. Pro centrální vládu je důležité mít na paměti, že dluhy územních samospráv se mohou a nemusejí stát makroekonomickou hrozbou, podle toho, jak se makroekonomický systém k těmto hrozbám staví a zda jsou dluhy územní samosprávy (přímo či nepřímo) garantovány centrální vládou.

B. Územní fiskální nerovnováha a akumulace dluhu

5.3 V České republice mají přístup k půjčkám pouze obce jako samosprávné jednotky. Okresní úřady nemají pravomoc vstupovat do finančních smluvních vztahů, protože jsou pouhými dekoncentrovanými orgány státní územní správy.

5.4 Nesplacený dluh českých obcí vykazoval v letech 1993-1999 systematický nárůst, z 11 % obecních daňových příjmů v roce 1993 na 53 % v roce 1999. Tento dluh odpovídá 2,2 % HDP a asi 20 % státního dluhu za rok 1999.91) Ačkoliv obecní dluh lze stále považovat za příliš malý na to, aby mohl být považován za bezprostřední hrozbu pro makroekonomickou stabilitu, je znepokojivé, že v tomto období došlo k jeho velmi rychlému růstu - na více než šestinásobek (graf 5.1). Stabilizace obecního dluhu vzhledem k HDP v roce 1999 (a dokonce mírný pokles ve vztahu k daňovým příjmům) se zdá být výsledkem velkých prodejů finančních aktiv v roce 1999, které umožnily obcím vyrovnat se se všemi finančními požadavky po celý rok včetně amortizace dluhu.92)

5.5 Znepokojivější ovšem je, že důvody rapidního růstu nesplaceného dluhu obcí (s výjimkou roku 1999) nejsou příliš zjevné. Neexistuje žádná viditelná souvislost mezi schodky fiskálních účetních toků v obcích (vyjádřených křivkami deficitů grafu 5.2) a akumulací obecního dluhu (graf 5.1). Stojí za povšimnutí, že zatímco statistiky fiskálního toku zobrazují fiskální pozici obcí v devadesátých letech jako poměrně stabilní (tj. s poměrně malými deficity střídajícími se s malými přebytky), souhrnný obecní dluh narostl poměrně rychle. Tento zjevný statistický rozpor může odrážet nejednotnost v účtování a nedostatek průhlednosti, který mohl vzniknout z: (i) odlišných interpretací účetních postupů ze strany obcí (viz kapitolu 6); (ii) mimorozpočtových finančních operací včetně návratných finančních výpomocí ze státního rozpočtu a mimorozpočtových fondů, jež byly některými obcemi nesprávně zaznamenány jako tržby; a (iii) úvěrových záruk rozpočtovým a dalším organizacím (a další mimorozpočtové potenciální závazky), které byly obcemi efektivně zohledněny až v době splatnosti.

5.6 Nejednotnost v účtování a netransparentnost fiskálních operací (včetně těch, které ovlivňují aktiva a pasiva veřejných jednotek) mohou představovat značné makroekonomické riziko, protože za této situace se statistiky často stávají nespolehlivými a netransparentní potenciální závazky se často objevují jako přímé obecní závazky až v případě, kdy jsou tyto závazky uplatňovány. Protože netransparentní potenciální závazky nebyly správně zachyceny v účtech, neexistuje žádný systém včasného varování naznačující stupeň rizika, kterému jsou všechny obce vystaveny.93)

C. Růst a složení obecního dluhu

5.7 Obecní dluh v devadesátých letech rostl ve všech svých složkách. Zvýšily se všechny formy obecního dluhu: půjčky, emise komunálních obligací a "ostatní" (což zahrnuje nekomerční půjčky a především "návratné finanční výpomoci"94)). Emise komunálních obligací rostly výrazně v devadesátých letech (tabulka 5.1). Ke konci devadesátých letech Komise pro cenné papíry95) dokonce zakázala nové emise obligací jakožto běžný fiskální nástroj. V důsledku omezení a zákazů na konci devadesátých let nedošlo k emisím obecních obligací až do počátku roku 2000, a nominální hodnota obecního dluhu mírně poklesla (graf 5.3). V poslední době emitovala na zahraničních finančních trzích obligace pouze Praha (v hodnotě 200 milionů eur v roce 1999 (tabulka  5.2).

5.8 Na konci devadesátých let měl obecní dluh toto složení: 45 % půjčky, 29 % emitované obligace a 26 % ostatní (graf 5.4). Zatímco většina místních samospráv měla přístup k bankovním půjčkám a úvěrům, možnost emise obligací (a především možnost umístění těchto obligací na zahraniční finanční trhy) měla pouze větší města (Praha, Ostrava, Plzeň, Brno, Liberec, Ústí nad Labem a několik dalších). Emise komunálních obligací (především větších měst na zahraničních kapitálových trzích) a obecní komerční půjčky (především vnitrostátní) byly většinou zaměřeny na financování městských veřejných stavebních prací a dopravních systémů. Půjčky od státu se sníženým úrokem byly poskytovány podle jednotlivých programů (tj., aby doplnily požadované prostředky předvstupních strukturálních fondů pro investiční projekty) nebo ad hoc (jako např. v případě Státního fondu životního prostředí a státního rozpočtu). Půjčky obcím ze Státního fondu životního prostředí byly použity především na financování systémů pro zásobování vodou a plynem, financování kanalizace a čističek odpadních vod. Půjčky obcím ze státního rozpočtu byly využity především na bydlení. Další součástí zadlužení územních samospráv jsou nedoplatky (platů a mezd i úhrad dodavatelům), ačkoliv tato položka se nezdá být důležitou součástí dluhu územních samospráv v České republice.

D. Dostupnost půjček pro obce

5.9 Zatímco velké české obce měly přístup na všechny finanční trhy a k nejpropracovanějším dlužním nástrojům pro financování svých investičních projektů, malé obce mají přístup pouze, pokud vůbec, k místním bankovním a nekomerčním úvěrovým zdrojům. Tato odlišnost se alespoň částečně odráží v propastném rozdílu důvěryhodnosti těchto dvou skupin obcí. Zatímco větší obce zdědily značná aktiva a požívaly výhod velkorysých daňových základů (se značnými příjmy ze sdílených daní, daní z příjmu fyzických osob a daní z příjmu právnických osob), menší obce nemají dostatek aktiv a pouze malou kapacitu tržeb/daní, nedostatečnou pro zajištění úvěrových operací.

5.10 Navíc existuje názor, že současný Obchodní zákoník omezuje záruky na úvěrové operace u existujících aktiv v době podpisu úvěrové smlouvy (jinými slovy, že Obchodní zákoník neuznává budoucí tržbu jako záruku).96) Tento jev (ačkoliv není nijak potvrzen současnými právními předpisy) a omezená daňová autonomie územních samospráv mohou být faktorem, který brání malým a středně velkým obcím ve zlepšení jejich přístupu na finanční trhy.

5.11 Představitelé bankovního sektoru vnímali tyto problémy při projednávání úvěrů pro obce jako zásadní a argumentovali, že by přivítali, kdyby obce měly více daňové svobody, než aby byly závislé na státních dotacích.97) Navzdory tomu se zdá, že většina malých a středně velkých obcí je zadlužena, a ve většině případů nemá možnost dluh splácet. Ve skutečnosti je zřejmé, že některé slabší obce jsou skutečně insolventní. V bankovním sektoru panuje obecný dojem, že pouze několik obcí prokázalo v nedávné době dobrou schopnost splácet úvěr, protože měly rozvojový potenciál, jako např. turistická střediska. Ve skutečnosti si již některé z těchto obcí (např. Smržovka, a Rokytnice nad Jizerou) půjčují velké částky od bankovního sektoru (především od České spořitelny) a investují do turistické infrastruktury.

E. Zadlužení územních samospráv

5.12 Dluhové financování kapitálových výdajů je běžným jevem decentralizovaných samospráv, které obvykle nesou (nebo by měly nést) odpovědnost za financování místní veřejné infrastruktury. V České republice tomu tak vždy nebylo, protože se zde stát stále výrazně podílí na financování místní infrastruktury, především pomocí dotací (kapitola 4). Na jednu stranu je přesun odpovědnosti na územní samosprávy (především na ty bohatší) důležitým krokem ve vývoji pocitu vlastnictví na místní úrovni, který obvykle vede ke zlepšení kapitálu a zvýšení racionalizace a účinnosti využití všech možností.

5.13 Na druhou stranu, plné financování místních kapitálových potřeb z místních příjmů (bez půjček) by rovněž nebylo kvantitativně proveditelné - i kdyby obce mohly rozhodovat o základu daní a jejich sazbách - ani ekonomicky účinné (ani spravedlivé). To proto, že užitek z těchto investic trvá několik let (nebo desetiletí) a na financování nákladů by se měly podílet i budoucí generace.

5.14 Objevil se rovněž argument z oblasti řízení hotovosti. Podle něj půjčky územním samosprávám mohou být ospravedlněny rovněž potřebou vyrovnat nerovnoměrné toky daní a nákladů v průběhu roku. Navíc mohou půjčky fungovat jako důležitý nezávislý mechanismus pro pěstování politické odpovědnosti, protože finanční trhy mohou hodnotit kvalitu výkonů (vysokou či nízkou) územních samospráv na základě ratingu i samotnými úrokovými sazbami, nebo prostě tím, že samosprávám nepůjčí.

5.15 Celkově lze říci, že přístup územních samospráv k půjčkám může být žádoucí jako nástroj střednědobého přidělení zdrojů a podpora ekonomického růstu a fiskální spravedlnosti. Ovšem bez jasných pravidel a rozdělení odpovědnosti mohou selhání finančního trhu a měkká rozpočtová omezení vést k nezodpovědnému a přehnanému zadlužování územních samospráv a snadno mohou přerůst v celostátní problém. Především místní úředníci mohou být v pokušení financovat velké výdaje na oblíbené programy z půjček, jejichž splácení by poté ponechali na budoucích daňových poplatnících. Nekontrolované místní půjčky mohou vést územní samosprávy k nesplácení dluhů, které by musela převzít centrální vláda. To by představovalo značné riziko pro makroekonomickou stabilitu a ospravedlňovalo přijetí adekvátních nařízení a kontrolních mechanismů ze strany české vlády, aby byla zajištěna fiskální zodpovědnost přístupu územních samospráv k půjčkám a zadlužení.

F. Správa dluhu územních samospráv

5.16 Mezinárodní zkušenosti nabízejí několik přístupů ke správě dluhu územních samospráv, z nichž se Česká republika může poučit při tvorbě svého vlastního modelu.98) Mezi nejčastější přístupy patří: (i) ponechat volnost trhu; (ii) zavést striktní, administrativní individuální kontrolu a (iii) zavedení explicitních, preventivních a právně závazných všeobecných pravidel, která by předcházela krizím a podporovala správné tržní chování. V České republice by se mohla osvědčit kombinace všech těchto možností.

Tržní disciplína

5.17 Obecně by měla tržní disciplína stanovit co nejlepší kritéria. Ovšem vlády občas zjistí, že tržní disciplína sama o sobě nemůže být tak účinná, jak by si přály, hlavně kvůli běžným tržním selháním, mezi něž patří:

(i) Omezené finanční trhy. Tržní disciplína nebude účinná, když finanční trhy nejsou volné a otevřené, což je i případ České republiky. Častými tržními selháními jsou mimo jiné omezený přístup na zahraniční trhy, který zužuje výběr možností, a povinné přidělení zdrojů (včetně těch od oficiálních finančních agentur a polovládních organizací), aby došlo k umístění vládních dluhopisů. Tržní selhání vedou k neoptimálnímu složení portfolia finančního sektoru.

(ii) Nedostatek průhlednosti. Tržní disciplína selže bez adekvátní dostupnosti a šíření informací a bez plné transparentnosti nesplaceného dluhu a schopnosti dluh splácet. Získání spolehlivých informací není v České republice - především pro územní samosprávy (jak popsáno výše) - snadnou záležitostí. Obce nemusejí vést účetnictví stejným způsobem, nemusejí vést jednotné registry aktiv a pasiv a nemusejí zveřejňovat informace o dluzích a schopnosti je splácet systematicky a spolehlivě. Navíc mimorozpočtové/podmíněné závazky převzaté jako přímé či nepřímé záruky poskytované místními samosprávami polovládním organizacím nebo fondům volají po větší průhlednosti.

(iii) Měkká rozpočtová omezení a podněty k morálnímu hazardu. Pokud vztah veřejného sektoru a finančního systému prostupuje morální hazard, účinnost tržní disciplíny jako nástroje kontroly nadbytečného zadlužení územních samospráv je ohrožena. Ad hoc, mimořádné a mimorozpočtové financování nebo ústupky obcím ve formě záruk za některé půjčky od české vlády nebo od obcí za účelem financování obecních rozpočtových a dalších organizací, jsou rovněž "skrytými" formami měkkých rozpočtových zábran, které mohou vést k morálním svodům.

(iv) Nevnímavost k tržním signálům. Aby byla tržní disciplína účinná, vypůjčovatel by měl prokázat vnímavost k tržním signálům tím, že bude hledat finanční strategie s plnou solventností. Vzrůstající úrokové sazby by měly vést k tomu, že vypůjčovatel ukončí, nebo alespoň přehodnotí, rozhodnutí o vypůjčení. Není ovšem pravděpodobné, že by se starostové a hejtmani zabývali při rozhodování o výdajových programech tržními signály.

5.18 Mezinárodní zkušenosti dokazují, že dokonce ani na vyspělých finančních trzích, jako je např. Kanada, nevedla důvěra v tržní disciplínu ke kontrole nadměrného zadlužení územních samospráv. V polovině devadesátých let dosáhlo zadlužení územních samospráv v Kanadě 23 % HDP. Územní samosprávy byly proto donuceny přijmout programy fiskální úpravy, ale až poté, co byly vyloučeny z trhu, což s sebou neslo vysoké sociální náklady. V Brazílii a Argentině, bez nutných tržních podmínek, se zkušenosti z osmdesátých let ukázaly jako katastrofické a ústřední vláda musela zasáhnout na záchranu věřitelů, aby se vyhnula systémové krizi.

5.19 Za současných tržních podmínek v České republice se nezdá, že by pouhá důvěra v tržní disciplínu postačovala ke zlepšení odpovědnosti místních samospráv (obecních i krajských) při vstupu na kapitálový trh. Schůdnější alternativou je adekvátní nařízení, které by bránilo přemrštěnému zadlužení místních samospráv (jak rozebráno níže). Ovšem toto nařízení by se mělo v co největším rozsahu krýt s požadovanou tržní disciplínou, aby se minimalizovaly otřesy a podpořily tržní postupy do budoucna. Navíc by měla vláda výslovně podporovat tržní disciplínu, účast soukromého sektoru a rozvoj nezávislých institucí. pravidelné zprávy nezávislých organizací o současné a výhledové finanční situaci mohou rovněž významně přispět k rozvoji tržních institucí a vláda by je měla podporovat.99)

Administrativní kontrola

5.20 Některé země vykonávají přímou kontrolu přístupu místních samospráv na kapitálové trhy prostřednictvím: (i) požadovaného souhlasu centrálních agentur s úvěrovými operacemi navrženými místními samosprávami; nebo (ii) zákazu přímého přístupu na kapitálové trhy ze strany územních samospráv. Požadovaný souhlas centrální agentury znamená, že úvěrové operace jsou vyhodnocovány jednotlivě podle finančních podmínek. V takovém případě je pravděpodobné, že bude bujet vládní mikrospráva, byrokracie a celková nevýkonnost. Tento přístup byl používán v Indii, protože ústřední vláda je významným věřitelem jednotlivých států a protože je takovýto přístup vyžadován ústavou. Austrálie v osmdesátých letech zakázala přímý přístup na kapitálové trhy, centralizovala všechny půjčky a pak půjčovala územním samosprávám. Ovšem protože přímá kontrola nebyla účinná, byl australským úzením samosprávám opět umožněn přímý přístup na kapitálové trhy, ale jsou řízeny s ohledem na budoucnost z celkové perspektivy a detailně jednotlivě monitorovány ex post.

5.21 Obecně vzato, centrální vlády zjistily, že zvýšení přímé kontroly úvěrových operací územních samospráv je nevýhodné, protože: (i) zvyšuje centralizaci finančních rozhodnutí, což působí proti cílům fiskální decentralizace a zvýšení odpovědnosti místních orgánů; a (ii) zahrnuje centrální vládu do mikrosprávy každé úvěrové operace místní samosprávy, což zvyšuje pravděpodobnost bujení centrální byrokracie a administrativní nevýkonnosti, a rovněž vzrůstu nežádoucí neúčinnosti finančního systému. Je velmi zřejmé, proč nebyla České republice doporučena přímá kontrola každé úvěrové operace: přímá kontrola 6239 obcí a 14 krajů v zemi by byla drahá i obtížná.

5.22 Nerozlišující zákaz přístupu k půjčkám by patrně odporoval ústavě (čl. 101), která umožňuje samosprávám volně nakládat se svým vlastním majetkem a vlastními rozpočty, a některým zákonům vytvářejícím a definujícím kraje (zákon č. 129/2000) a obce (zákon č. 128/2000). Tyto zákony dávají příslušným zastupitelským sborům pravomoc rozhodovat o úvěrových operacích a půjčkách.

Přístup založený na pravidlech

5.23 Pravidla pro přístup na kapitálové trhy mohou být účinná, pouze pokud jsou právně závazná, jednoduše zaveditelná, transparentní a uplatňována paušálně. Tato pravidla by měla zahrnovat jasné kvantitativní limity a procedurální normy, které respektují a v možném rozsahu jsou v souladu s dobrými zákonitostmi finanční tržní disciplíny a ukazateli úvěruschopnosti. Mnohé země přijaly přístup založený na pravidlech jakožto preventivní opatření, nebo podle potřeb konkrétních situací, aby udržely na potřebné úrovni přístup územních samospráv na kapitálové trhy (např. Spojené státy, Španělsko, Japonsko, Korea a Brazílie).

5.24 Některé země omezují úvěrové operace územních samospráv, aby předešly systémovým krizím, a tak zakazují: (i) financování z centrální banky; (ii) financování neinvestičních výdajů; (iii) krátkodobou hotovostní pomoc; a (iv) vnější (zahraniční) financování. Tato pravidla jsou v mnoha případech rozhodně ospravedlnitelná. Nezávislé centrální banky usilující o peněžní stabilitu by neměly poskytovat jakékoli přímé finanční prostředky vládám včetně územních samospráv. Rovněž by mělo být zakázáno neinvestiční financování nákladů z bankovního systému, aby byly územní samosprávy donuceny provést nezbytné úpravy opakujících se výdajů.100) Česká republika by se měla snažit prosazovat omezení (i) a (ii), ale nebylo by rozumné řídit se nařízeními (iii) a (iv). Ve skutečnosti mohou krátkodobé půjčky za účelem hotovostní výpomoci poskytnout příležitost k vyrovnání finančních toků územních samospráv v průběhu roku, a optimalizovat příjmy a výdaje. V mnoha zemích (včetně Spojených států a Brazílie) jsou krátkodobé vratné hotovostní výpomoci poměrně častým a bezproblémovým jevem. Aby však hotovostní výpomoc fungovala správně, musí existovat smluvně závazná výhrada zaručující, že místní samosprávy jsou povinny zaplatit svůj dluh v průběhu téhož fiskálního roku.

5.25 Nejzávažnější důvody pro zákaz přístupu územních samospráv na zahraniční kapitálové trhy jsou makroekonomické: (i) takovéto operace mohou mít vliv na stabilitu; (ii) předem sjednaný společný přístup by mohl být pro zemi výhodný při jednáních; (iii) neplnění závazku ze strany jednoho subjektu by mohlo poškodit úvěruschopnost a důvěryhodnost ostatních subjektů a rating nejlepšího subjektu; a (iv) multilaterální finanční instituce obvykle vyžadují absolutní záruky. Ovšem jak se tržní podmínky v České republice rychle vyvíjejí, integrace s trhem Evropské unie se bezprostředně blíží a pokračuje proces fiskální decentralizace, tento zákaz by byl kontraproduktivní ve smyslu podpory integrace evropského trhu a opětovných příležitostí z důvodu nemožnosti přístupu na mezinárodní kapitálové trhy. Pro tuto chvíli může být rozumné namísto naprostého zákazu či celkové liberalizace setrvat u požadavku udělení předchozího souhlasu Komise pro cenné papíry se zahraničními půjčkami územním samosprávám.

Praxe v České republice

5.26 V České republice je přístup obcí na kapitálové trhy ovládán kombinací tržní disciplíny a nepřímé vládní kontroly, vykonávané domluvou ze strany centrálních institucí, finačních institucí a obecních samospráv. V roce 1999 Ministerstvo financí zastavilo požadavek autorizace ze strany Komise pro cenné papíry při umisťování nových emisí dluhopisů na zahraniční trhy a doporučilo, aby finanční instituce nepůjčovaly těm obcím, jejichž podíl dluhové služby na běžných příjmech dosáhl více než 15 %. Navíc Ministerstvo financí pohrozilo ukončením státních "podpor" (dotací a půjček) těm obcím, které se nebudou řídit těmito pravidly. Ačkoliv se banky podle všeho těmito doporučeními řídily, tato pravidla nejsou právně závazná.

5.27 Jediným formálním nástrojem kontroly a sledování místního zadlužení je Komise pro cenné papíry. Ovšem tato instituce rozhoduje pouze o schválení emise dluhopisů domácích vypůjčovatelů na zahraničních trzích. (Ve skutečnosti Komise schvaluje všechny emise dluhopisů - pozn. V. Kameníčkové.) Nesleduje spektrum obecních dluhů ani domácí zadluženost. Neexistuje žádné formální zákonné omezení pro obce týkající se půjček. Obce si mohou půjčovat od jakéhokoli finančního zdroje za jakýmkoli účelem (dokonce i na financování běžných výdajů) za jakýchkoli podmínek, časových lhůt a úrokových sazeb.101) Záruku nad některými z finančních operací obcí převzaly oficiální instituce (včetně České spořitelny), ale většina z těchto operací není výslovně ručena a není jisté, jakým způsobem by věřitelé získali peníze zpět v případě selhání. Současný zákon o úpadku a narovnání nezahrnuje obce mezi subjekty, což může být důvodem narůstající zdráhavosti bankovního systému k financování většiny obcí.

5.28 Na druhou stranu samy obce poskytovaly půjčky a záruky místním podnikům na podporu místních rozvojových aktivit. Ačkoliv tyto finanční aktivity obcí v České republice podléhají souhlasu obecních zastupitelstev, procedury jsou nejasné, a nedostatek sledovacích a dozorčích mechanismů poskytuje prostor pro měkké rozpočtové omezení a rovněž přináší morální rizika, což jsou dva znaky vysokého fiskálního rizika.

G. Možnosti reformy

5.29 Je třeba vyvinout finanční systém včetně základních provozních pravidel a pravidel dozoru pro zadluženost územních samospráv (obcí a krajů). Jeho cílem by byla propagace zodpovědného přístupu na kapitálové trhy jako nástroje k optimalizaci financování místních kapitálových investic, který by ovšem zachovával pevné rozpočtové omezení. Rovněž je třeba důkladně rozvážit rozvržení institucí zajišťujících dostupnost a spolehlivost informací o místních dluzích, aby došlo ke zvýšení průhlednosti a spolehlivosti celého systému.

5.30 Nicméně možnosti reformy by neměly vylučovat setrvání současné zákonné úpravy umožňující běžný přístup k půjčkám za podmínky souhlasu místního zastupitelstva, ačkoliv tento přístup podléhá znovuzavedeným pravidlům dozoru Komise pro cenné papíry, České národní banky a Ministerstva financí. Za současné situace by vláda měla uvážit prozkoumání zavedení následujících reforem ve vztahu k obecnímu/místnímu kapitálovému trhu.

(i) Omezení půjček na výdaje na investice s vysokou návratností zákazem střednědobých a dlouhodobých půjček na opakující se výdaje místních samospráv a požadavkem úplného splacení jakékoli krátkodobé hotovostní výpomoci v daném fiskálním roce.

(ii) Omezení poměru dluhové služby územních samospráv na např. 0,1 (tj., poměr splatných úroků a jistiny by neměl překročit 10 %).102) Další zadlužení nad tento limit by nemělo být povoleno, protože závazek dluhové služby by pravděpodobně ohrozil běžné poskytování základních místních veřejných služeb (např. vzdělání, zdravotnictví a sociální péče).

(iii) Omezení ukazatele celkového zadlužení obecní samosprávy (tj. poměru nesplaceného dluhu - včetně nepřímých a podmíněných závazků - k disponibilním ročním příjmům, s výjimkou účelových dotací) na dlouhodobé maximum, např. 0,8.103) Pro tuto chvíli by měly centrální orgány uplatňovat opatrný přístup a umožňovat pouze pozvolný nárůst ukazatele celkové zadluženosti jednotlivých územních samospráv.104)

(iv) Omezení rizika bankovního portfolia na určité maximum dané doporučeními bankovní bezpečnosti pro každou z místních samospráv, které jsou vynucovány na základě aktiv jednotlivými bankami. Centrální banka by měla uplatňovat striktní normy pro dozor, především na oficiální úvěrové instituce (např. Česká spořitelna).

(v) Přijetí a zavedení zákona o finanční nouzi a úpadku pro územní samosprávy, který by zřetelně definoval procedury řešení dluhu v případě selhání územní samosprávy. Toto opatření je s přihlédnutím k současným tržním podmínkám v České republice nutností. Jakmile bude schváleno, měla by být tato procedura řešení dluhu územních samospráv pečlivě prosazována. Maďarská Procedura narovnání dluhů územních samospráv105) může být dobrým praktickým příkladem při novelizaci českého zákona o úpadku. Ovšem zavedením rozumného úpadkového mechanismu nezmizí potřeba zavedení opravdového systému kontrol a pobídek k utvrzení rozpočtových mantinelů místní samosprávy v České republice.106)

(vi) Přijetí zákona o fiskální zodpovědnosti, jehož cílem by bylo zamezit opakovaným, příliš velkým schodkům a nerozumnému zvyšování (místního) veřejného dluhu. Tento typ zákona by vytvořil podmínky, které by zvýšily účinnost, fiskální průhlednost a spolehlivost veřejné správy obecně a především místních samospráv. Finanční orgány a správci (včetně obecních/krajských úředníků) by nesli osobní zákonnou odpovědnost za svá rozhodnutí. Finanční záruky územních samospráv (jejich vlastním společnostem či místním podnikům) by byly zakázány, stejně jako záruky a pomoc centrální vlády územním samosprávám. Jako příklad pro tyto reformy mohou sloužit především zákony o fiskální zodpovědnosti z Nového Zélandu a především Brazílie.

(vii) Revize pravidel financování v Obchodním zákoníku, vyjasnění role a podmínek využití budoucích příjmů územních samospráv jako záruk na půjčky územním samosprávám. Takové vyjasnění by mohlo být dynamickým elementem v procesu financování veřejných rozpočtů, protože by donutilo místní samosprávy, aby byly transparentnější a spolehlivější, a přimělo věřitele, aby lépe vyhodnocovali rizika. Taková reforma by byla účinná, pouze pokud by místní orgány získaly dostatečnou autonomii v daních/příjmech, aby mohly být dostatečně flexibilní v uplatňování vlastních možností odměny.

(viii) Podpora šíření analýz rizik a úvěrového ratingu územních samospráv by rovněž zvýšila průhlednost, nutila by finanční systém přiblížit se k tržnímu fungování a podporovala by i používání analýz úvěruschopnosti. Tento systém byl často využíván ve Spojených státech, Kanadě a Austrálii a ústřední roli v něm hrály soukromé ratingové agentury. Tento systém pomáhá územním samosprávám získat potřebné finanční prostředky z domácích i zahraničních kapitálových trhů a zároveň monitoruje riziko přemrštěného zadlužení. Praxe úvěrového ratingu obcí se v České republice teprve začíná využívat, a měla by být rozhodně podporována. Vláda může pomoci tím, že zajistí, aby měl trh pravidelný a otevřený přístup k informacím o fiskální/finanční situaci obcí (včetně rozpočtu a zadluženosti).

(ix) Založením oficiální monitoringové agentury, která by zaznamenávala a sledovala celkový vývoj zadlužení územních samospráv včetně všech druhů podmíněných závazků. Tato agentura, která by mohla spadat pod Ministerstvo financí, by plnila statistickou, koordinační a dozorčí roli. hrála by velmi důležitou roli při systematickém šíření spolehlivých informací a prosazování zákona o fiskální zodpovědnosti, iniciovala by opatření při finanční nouzi a podporovala vývoj tržních institucí a prosazování tržní disciplíny. Tato agentura by rovněž zvyšovala průhlednost a vytvořila systém brzkých varování o zadlužení územních samospráv.

6. Rozpočty územních samospráv

6.1 Až donedávna byl rozpočtový proces na územní úrovni upraven zákonem o rozpočtových pravidlech z roku 1990, který se vztahoval na státní rozpočet a rozpočty dalších veřejných institucí. V červenci 2000 parlament přijal zákon o rozpočtových pravidlech územních samosprávných jednotek (zákon č. 250/2000), který upravuje rozpočtový proces v obcích a nových krajích. Tento zákon upravuje rovněž partnerství obcí za účelem společného poskytování služeb.

6.2 Ačkoliv nový zákon o rozpočtových pravidlech jednotek výrazně přispívá k účinnějšímu a transparentnějšímu rozpočtovému procesu územních samospráv, stále je zapotřebí provést revizi a reformu důležitých aspektů územních rozpočtů. Tato kapitola se zabývá nejdůležitějšími problémy v oblastech: (i) samostatnost, volnost v tvorbě rozpočtu a odpovědnost; (ii) příprava rozpočtu, předvídatelnost a průhlednost; (iii) dodržování rozpočtu, monitoring a výkaznictví; a (iv) kontrola rozpočtu a vyhodnocování výkonnosti.

A. Autonomie, volnost a zodpovědnost

6.3 Na počátku období transformace měly obce jen málo samostatnosti a volnosti při stanovování priorit ve výdajích a rozpočtových rozhodnutích o poskytování veřejných služeb. Obdobně měly územní samosprávy jen malou či žádnou odpovědnost vůči svým obyvatelům. Namísto toho byla zodpovědnost vertikální, vůči centrálnímu vládnímu administrativnímu aparátu.

6.4 Samostatnost místních samospráv, která byla vyhlášena ústavou,107) se původně vyvíjela v souladu s reformami z roku 1993. Mnohé rysy současného systému vztahů mezi orgány rovněž zvyšují samostatnost a volnost územních samospráv. Obce mají svá vlastní demokraticky volená zastupitelstva a nezávislé správy. Především obecní finanční úředníci nespadají pod působnost žádného centrálního úřadu, ale odpovídají výhradně voleným obecním zastupitelům. Důležitý je i fakt, že rozpočty místních samospráv nejsou propojeny se státním rozpočtem a v principu u nich není nutný souhlas centrálních orgánů. Jak bylo poznamenáno, samozřejmě existují finanční vazby mezi rozpočty na obou úrovních prostřednictvím sdílených daní, dotací a využívání omezených rozpočtových prostředků. Z velké části mají obecní samosprávy rovněž volnost v rozhodování o nejúčinnějším poskytování veřejných služeb bez intervence centrálních orgánů. V tomto smyslu nepodléhají územní samosprávy jednotným standardům služeb (s výjimkou přenesené působnosti financované účelovými dotacemi), ani normám na výdaje či kapacity nebo požadavkům na minimální výdaje.

6.5 Navíc provádí každá obec svou vlastní personální politiku a má naprostou svobodu v tom, koho příjme či propustí ze zaměstnání. Obce mají rovněž naprostou volnost v uzavírání smluv se soukromým sektorem, čehož mnohé z nich využívají.

6.6 Nicméně mnohé z rysů současného rozpočtového systému omezují samostatnost obcí a volnost v rozhodování na obou stranách rozpočtu. Mezi tyto rysy patří:

-  Územní samosprávy nemají volnost ve stanovování mezd. Proto i když mohou volně zaměstnávat a propouštět zaměstnance, nemohou se územní samosprávy přizpůsobovat územním tržním podmínkám.

-  Mnohé z důležitých poplatků a sazeb za veřejné služby jsou stále určovány centrálními orgány. Následky jsou výrazné především v případě bydlení - nejvyšší výdajové položce obecních rozpočtů - kde centrální vláda stále reguluje nájmy.

-  Jak bylo uvedeno v předchozích kapitolách, obce disponují jen malou mírou samostatnosti ve vztahu k části svých rozpočtů.108) Především mají obce jen málo volnosti využívat daňových sazeb jako daňového nástroje. Tento nedostatek daňové autonomie podkopává odpovědnost územních samospráv vůči občanům.

6.7 Navíc několik dalších rysů systému omezuje samostatnost územních samospráv méně zjevnými, ale neméně důležitými způsoby. Jednu z forem omezení přinesly současné normy používané ve vzdělání, sociální péči a zdravotnictví, týkající se objemu práce, průměrné velikosti třídy atd. Volnost obcí je ovšem omezována i nutností vyhovět finanční spoluúčasti při některých dotacích a rostoucím významem mandatorních výdajů na sociální péči. Tato omezení autonomie obcí lze mnohem obtížněji kontrolovat, protože mohou být v mnoha směrech ospravedlnitelná: například normy na regulaci platů učitelů jsou nutné. Proto je nezbytné vyvážit protichůdné cíle bez přílišného obětování lokální autonomie.109)

B. Příprava rozpočtu, předvídatelnost a průhlednost

6.8 Mnohé z aspektů postupů tvorby rozpočtů mohou přispět k průhlednosti obecních rozpočtů. Územní samosprávy mají ze zákona povinnost návrh rozpočtu zveřejnit. Ze zákona je struktura rozpočtů místních samospráv jednotná a řídí se strukturou používanou pro státní rozpočet. Rozpočtové období je rovněž jednotné a je identické s kalendářním rokem. Obecní rozpočty a rozpočty nových krajů musejí být zpravidla navrhovány jako vyrovnané. Deficit je povolen, pouze pokud může být pokryt kumulovanými přebytky z předchozích let nebo půjčkami, dluhopisy nebo finanční výpomocí.

6.9 Jiné aspekty tvorby rozpočtů zase snižují předvídatelnost a jistotu ohledně rozpočtového procesu. Tyto rysy jsou ovšem základem plánování a účinnosti výdajů na místní úrovni. V současné době probíhá tvorba rozpočtů v České republice výhradně shora dolů. Centrální orgány v podstatě jednoznačně stanoví objem dotací a dalších prostředků, které budou převedeny ze státního rozpočtu na místní rozpočty v daném roce; územní samosprávy se přípravy státního rozpočtu dostatečně neúčastní. Zavedení organizací pro koordinaci a dialog mezi různými stupni veřejné správy (probíráno v kapitole 2) by mohlo tento problém zmírnit.

6.10 Jednou z komplikací ovlivňujících předvídatelnost rozpočtů na místní úrovní je fakt, že rozpočtové cykly územních samospráv a centrální vlády nejsou synchronizovány. Zatímco územní rozpočty jsou schvalovány v listopadu a prosinci, státní rozpočet může být schválen až v průběhu fiskálního roku. To hraje v České republice důležitou roli kvůli závislosti územních samospráv na transferech a dotacích od státu a na sdílených daních. Až do současnosti se územní samosprávy dokázaly s touto nejistotou vyrovnat, ale plánování rozpočtů na místní a krajské úrovni je tím značně ztíženo. Používání dotačních zásad a neměnných pravidel financování v průběhu let by mělo umožnit místním samosprávám lépe se s touto situací vyrovnat.

6.11 Státní rozpočet však zůstane propojen s obecními rozpočty. To bude také platit pro státní rozpočet a rozpočty krajů. Krajské rozpočty nebude možné sestavit a schválit, dokud nebude schválen státní rozpočet. Díky této časové provázanosti by stálo za to znovu promyslet zákonné lhůty na sestavení a schválení státních a místních rozpočtů. Možným řešením je posunout dopředu termín schválení státního rozpočtu a poskytnout krajům a obcím více času na sestavení realistických rozpočtů a jejich důkladné projednání příslušnými volenými orgány.

6.12 Dalším způsobem, jak zvýšit předvídatelnost, by bylo rozšířit horizont plánování programů veřejných výdajů. Ačkoliv je po obcích požadována pouze příprava ročních rozpočtů, doporučuje se, aby vedly několikaleté plány pro kapitálové projekty a pro půjčky. Zákon o rozpočtových pravidlech ukládá obecním a krajským samosprávám přípravu "rozpočtového výhledu", který je nástrojem střednědobého finančního plánování, a rovněž požaduje, aby braly v potaz veškeré své smluvní závazky. Rozpočtový výhled musí obsahovat údaje o příjmech a výdajích i finančních zdrojích. Navíc bude mít od roku 2001 centrální vláda povinnost připravit střednědobý rozpočtový výhled, který bude zpracován Ministerstvem financí ve spolupráci s územními samosprávami a dalšími institucemi.110) Do budoucna mohou tyto materiály pomoci při vytváření koncepce střednědobého rámce výdajů územních samospráv. Formálnější střednědobý rozpočtový rámec by měl pomoci územním samosprávám lépe se vyrovnat s dynamikou veřejných výdajů. Například s přihlédnutím ke značnému poklesu porodnosti v zemi je pravděpodobné, že na základních školách vznikne časem nadbytek učitelů. Přinejmenším by mělo dojít k nárůstu rozpočtové předvídatelnosti v důsledku požadovaného víceletého rozpočtového rámce státního rozpočtu.

6.13 Dalším z aspektů rozpočtového procesu na místní úrovni, který zvyšuje celkovou nestabilnost obecních rozpočtů, je to, že územní samosprávy mohou poskytovat záruky rozpočtovým a dalším organizacím, a zdá se, že tak činí poměrně často (kapitola 5). Existuje jen málo informací o tom, jaká jsou skutečná rizika územních samospráv ve vztahu k těmto zárukám a jiným případným zárukám. Celková stabilita územních rozpočtů závisí na udržení těchto praktik na uzdě, ne-li jejich úplné eliminaci. Průhlednost v této oblasti je třeba výrazně zvýšit.

6.14 Dalším faktorem přispívajícím k nejistotě ohledně místních rozpočtů je fakt, že sestavování rozpočtů pro kapitálové investice na místní úrovní zůstává poměrně slabé a neexistují žádná nařízení pro sestavení samostatného kapitálového rozpočtu. Podpora investic územních samospráv ze strany centrální vlády je poměrně rozdrobená a často neprůhledná. Až donedávna například nebyl zveřejňován seznam příjemců a objemů prostředků poskytnutých parlamentem, a výběr investičních projektů územních samospráv ze strany výkonné moci často není transparentní.

C. plnění, monitoring a výkaznictví místních rozpočtů

6.15 Nový zákon o rozpočtových pravidlech územních samosprávných jednotek pojednává o otázkách plnění rozpočtu jen krátce. V současnosti neexistuje na krajské úrovni funkce pokladny a proto neexistuje důsledný systém monitorování plnění rozpočtu ze strany územních samospráv. Zatímco současná reforma rozpočtového systému zavádí důsledné používání jednoho účtu na úrovni centrální vlády, zákon o rozpočtových pravidlech územních samosprávných jednotek neobsahuje žádné nařízení, které by po územních samosprávách požadovalo podobný přístup.

6.16 Navzdory tomuto poměrně volnému prostředí pro plnění rozpočtu se v plnění územních rozpočtů nevyskytly žádné větší problémy. Alespoň v posledních letech nedocházelo k neoprávněnému nakládání s rozpočtovými prostředky, ani ke zdržení plateb dodavatelům nebo mezd zaměstnanců. Územní samosprávy musejí posílat Ministerstvu financí pravidelně jednotný měsíční výkaz.111) Ačkoliv by bylo třeba, aby výzkum šel více do hloubky, celková míra provozní účinnosti je poměrně uspokojivá, zvláště s přihlédnutím k současné úrovni rozpočtové volnosti. Rozšířené používání veřejných nabídek na obstarávání služeb mohlo přispět k tomu, že se podařilo udržet náklady pod kontrolou a možná přispělo i ke snížení počtu příležitostí ke korupci ve veřejném sektoru.

6.17 Podobně jako na centrální úrovni většina rozpočtových úprav probíhá formou škrtů ve veřejných investicích. Ačkoliv je to pohodlné, velké skoky či omezení kapitálových výdajů se zdá být méně úspěšným způsobem snížení celkových výdajů. Bylo by žádoucí, aby územní samosprávy přistupovaly k rozpočtovým úpravám ze širší perspektivy a rozdělily výdaje již v přípravné fázi podle priorit v závislosti na kýžených výsledcích.

6.18 Zásady účetnictví jsou stejné pro všechny územní samosprávy a jsou dány zákonem.112) Ovšem neúplné účetní systémy (nedostatek přesně definovaných pravidel a instrukcí k jejich uplatňování) zůstávají na místní úrovni jedním z nejvážnějších problémů. Současné obecní účty neposkytují úplný obrázek či informace o bilanci hospodaření obcí. V praxi může být uplatnění současného účetního systému nedostatečné, především díky velkému počtu velmi malých obcí s omezenými administrativními kapacitami. Ačkoliv existuje jednotná klasifikace rozpočtů, její výklad se různí a rozpočtové položky u jednotlivých obcí zachycují odlišné informace. Jedním ze zjevných důvodů tohoto stavu je to, že obce nemají dostatek informací o daných postupech. Dalším důvodem je nedostatek zručnosti ze strany úředníků, především v menších obcích.

6.19 Do velké míry lze přijatelné plnění rozpočtu ze strany obcí připsat dohledu a pomoci, které jim byly doposud poskytovány okresními úřady, především v případě menších obcí. Postupné rušení okresních úřadů od začátku roku 2001 klade důležité otázky: budou nové kraje ochotny poskytovat tytéž služby? Budou toho schopny, když mají na starosti mnohem více obcí než okresy? Navíc, přinejmenším v této úvodní fázi, je pochopitelné, že mezi samosprávnými jednotkami nebudou žádné hierarchické vztahy, což činí dozor krajů složitějším. Na tento důležitý problém by měla vláda urychleně zaměřit svou pozornost. Jednou z možností by bylo nalezení přijatelného způsobu, jak přimět krajské samosprávy k zodpovědnosti za dohled nad menšími obcemi v otázkách plnění rozpočtu.

D. Kontrola a hodnocení plnění

6.20 Obce musejí zveřejnit výsledky plnění svých rozpočtů, ačkoliv neexistuje žádný pevně daný obsah, jenž by závěrečný účet měl mít. Rozpočty všech obcí musejí být rovněž ze zákona každoročně podrobeny auditu. Naprostou většinu externích auditů obcí prováděly okresní úřady, i když audit rozpočtů některých obcí prováděly soukromé společnosti.113) Existují obavy týkající se kvality a přesnosti externích auditů obecních účtů, především proto, že okresní úřady musely provést za poměrně krátkou dobu audit více než osmdesáti obcí.114) Mezi odborníky panuje shoda, že nezávislí auditoři obvykle provádějí podrobnější audit. Ovšem jejich služeb využívá jen málo obcí, protože mohou být nákladné, zatímco audit provedený okresním úřadem je zdarma.

6.21 Zákon o ustavení krajů z roku 2000 (zákon č. 129/2000 Sb.) ukládá provést externí audit účtů územní samosprávy jednou ročně. Tento audit by měl provést buď nezávislý auditor, nebo Ministerstvo financí.115) V prvním případě hradí náklady na audit územní samospráva. Výsledky auditu musejí být projednány krajským zastupitelstvem před 30. červnem následujícího fiskálního roku. Tím se audit a dohled nad rozpočtem na krajské úrovni ocitá ve stejné pozici jako u rozpočtu obecních samospráv.

6.22 Externí audity obcí se soustředí výhradně na finanční a právní soulad. Středem zájmu hodnocení proto bylo využití vstupů, rozpočtových zdrojů, a soulad s pravidly, spíše než výstupy, výnosy a plnění místních výdajových programů. Tyto otázky by měly být v budoucích auditech krajských rozpočtů zohledněny.

6.23 Provádění úplných auditů na místní úrovni v současnosti asi není možné, zejména u menších obcí. Ovšem ke zlepšení účinnosti veřejných výdajů na úrovni územní samosprávy bude zapotřebí zavést programy vyhodnocování rozpočtu velmi brzy, přinejmenším v Praze a větších obcích a v krajích.

E. Možnosti Reformy

(i) Zvýšení rozpočtové samostatnosti. Realizace výhod decentralizace (tj. zvýšení účinnosti veřejných výdajů) není možné bez odpovídajícího stupně rozpočtové samostatnosti. Ačkoliv místní samosprávy v České republice požívají určitého stupně rozpočtové samostatnosti, existují tři oblasti, ve kterých musí dojít ke změně politiky. Především musí rozpočtová samostatnost na místní úrovni znamenat, že obecní samosprávy budou mít právo zvýšit (nebo snížit) velikost svých rozpočtů, alespoň marginálně, stanovením sazeb u některých významných daní. Za druhé, regulace nájemného a poplatků prováděné na místní úrovni orgány státní správy by měly být průběžně rušeny. Za třetí by měla místní rozpočtová volnost rovněž znamenat nejen volnost použití vlastních zdrojů podle vlastních priorit, ale rovněž svobodu poskytovat veřejné služby za pomoci výrobní technologie a kombinace vstupů, které sama samospráva požaduje za nejvýhodnější.

(ii) Zvýšení předvídatelnosti rozpočtu. Podmínkou předvídatelnosti rozpočtu je, že územní samosprávy budou moci sestavovat rozpočty nezávisle na rozpočtovém procesu centrální vlády. To znamená, že územní samosprávy budou schopny schválit své rozpočty dokonce i tehdy, když centrální vláda svůj rozpočet neschválí včas. Aby tomu tak mohlo být, musejí mít územní samosprávy jisté a stabilní zdroje financování. Pokud část prostředků pochází z centrální vlády, jako je tomu v případě vyčleněných dotací, předvídatelnost znamená, že tyto dotace jsou podmíněny jistým určením nebo jiným objektivním účelem, nebo tím, že územní správy mají odlišné (zpožděné) rozpočtové schéma, nebo že k rozpočtům územních samospráv lze tvořit dodatky, jakmile je známa přesná výše dotací. Ke zvýšení předvídatelnosti územních rozpočtů by bylo rovněž zapotřebí, aby kapitálové dotace centrální vlády byly přeskupeny do několika málo zřetelně definovaných sektorových programů a aby se územní samosprávy řídily explicitnějšími směrnicemi. Nové kraje a velké obce by měly přijmout formálnější střednědobý rozpočtový rámec, který by pomohl územním samosprávám se lépe vyrovnat s dynamickými aspekty veřejných výdajů.

(iii) Zvýšení průhlednosti rozpočtů. Průhlednost rozpočtů lze zvýšit využíváním jednotné klasifikace rozpočtů na místní úrovni. Ministerstvo financí by mělo vydat jasné informace a směrnice o postupech a mělo by zajistit více možností pro zaškolení místních úředníků, především v menších obcích. Nové krajské samosprávy by měly být pověřeny asistencí obecním samosprávám při přípravě a plnění rozpočtů. Tím by převzaly činnost doposud vykonávanou okresními úřady. Splnění požadavků na účetnictví a výkaznictví by mělo předcházet přidělování zodpovědnosti za výdaje nižším úrovním veřejné správy.

(iv) Posílení kontroly plnění rozpočtu a vnitřní kontroly. Součástí řešení monitoringu a regulace výdajů na místní úrovni by mohlo být i zavedení funkce pokladny. Současná reforma veřejné správy, která zavádí moderní prvky funkce pokladny, jako je například jeden účet, by měla být uplatněna i na nové krajské samosprávy a obce, alespoň částečně. Výhodou zavedení funkce pokladny na místní úrovni by bylo posílení vnitřní kontroly výdajů. Pomohlo by i s různými aspekty plnění rozpočtu, např. řízením dluhu a hotovosti, účetnictvím a nákupem.116)

(v) Posílení dozoru a auditu plnění rozpočtu. Pro územní samosprávy bude nutností provádět a posilovat finanční audity, s důrazem na soulad s finančními pravidly a se zákonnými normami. Ačkoliv externí auditoři obvykle poskytují audit vyšší kvality, není pravděpodobné, že by si nejmenší obce mohly dovolit audit od soukromé auditorské společnosti. Proto je důležitým úkolem pro nové kraje vylepšit auditorské služby, které v minulosti poskytovaly obcím okresní úřady. Pro krajské samosprávy může být účinnější zadat tyto služby soukromým účetním firmám. Ačkoliv se nezdá, že by to bylo v dohledné době možné, vznikne ve střednědobém horizontu potřeba nového druhu auditu, který se soustředí na hodnocení plnění rozpočtu (tj. výstupy a výsledky místních výdajových programů). Tato hodnocení mohou být prováděna přímo územními samosprávami a projednávána místními zastupitelstvy současně s projednáváním výročních auditorských zpráv.

Tab. 5.1:	Závazky České republiky

	Dluh	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999

(v miliardách Kč)

Obcí	3,4	14,3	20,3	28,3	34,4	39,0	40,0

Půjčky	2,5	4,9	8,7	11,6	13,5	18	17,6

Obligace		7,6	8,5	11,9	13,2	11,9	10,9

Ostatní	0,9	1,8	3,1	4,8	7,7	9,1	11,5

Státu	158,9	157,3	154,4	155,2	173,1	194,7	228,4

(v procentech HDP)

Obcí	0,3	1,2	1,5	1,8	2,1	2,2	2,2

Půjčky	0,2	0,4	0,6	0,7	0,8	1,0	1,0

Obligace	0,0	0,6	0,6	0,8	0,8	0,7	0,6

Ostatní	0,1	0,2	0,2	0,3	0,5	0,5	0,6

Státu	15,9	13,3	11,2	9,9	10,4	10,8	12,4

Celkem	16,2	14,5	12,6	11,7	12,4	13,0	14,6

(v procentech státního dluhu)

Obcí	2,1	9,1	13,1	18,2	19,9	20,0	17,5

Půjčky	1,6	3,1	5,6	7,5	7,8	9,2	7,7

Obligace	0,0	4,8	5,5	7,7	7,6	6,1	4,8

Ostatní	0,6	1,1	2,0	3,1	4,4	4,7	5,0

(v procentech celkových obecních příjmů)

Obcí	4,5	15,4	19,1	24,8	27,8	28,3	23,6

Půjčky	3,3	5,3	8,2	10,2	10,9	13,0	10,4

Obligace	0,0	8,2	8,0	10,4	10,7	8,6	6,4

Ostatní	1,2	1,9	2,9	4,2	6,2	6,6	6,8

(v procentech obecních daňových příjmů)

Obcí	11,4	31,6	34,8	45,1	52,3	54,1	52,9

Půjčky	8,4	10,8	14,9	18,5	20,5	25,0	23,3

Obligace	0,0	16,8	14,6	19,0	20,1	16,5	14,4

Ostatní	3,0	4,0	5,3	7,6	11,7	12,6	15,2

Zdroj: Ministerstvo financí, Světová banka

Tab. 5.2:	Emise obecních akcií, 1992-1999

Rok vydání	Obec	Nominální hodnota (miliony Kč)	Splatnost (roky)	Úroková míra (%)	Upisovatel

1992	Ostrava	8,5	6	D+1,5	Radnice

1993	Šumperk	20	5	18,00	ČSOB

1994	Smržovka	115	7	14,25	ČS

	Liberec	100	5	14,25	ČS

	Praha	250 mil. USD 	5	7,25	Nomura International 		(ekvivalent 7,3 mld. Kč)

	Pardubice	50	5	12,70	KB

	Ústí nad Labem	150	5	12,70	KB

	Čáslav	90	8	15,50	Burzovní společnost 					pro kapitálový trh

	Rokytnice nad Jizerou	120	7	12,00	ČS

	Veselí nad Moravou	10	7	14,10	Velkomoravská banka

1995	Rychnov nad Kněžnou	100	7	13,10	KB

	Plzeň	500	5	11,50	Bayerische 					Vereinsbank Praha, 					ING ČR, kapitálové 					trhy, SCFB Praha, KB

	Mariánské Lázně	200	5	11,50	KB

1996	Brno	1 200	7	11,10	IPB

	Frýdek-Místek	150	5	11,80	ČS

	Děčín	250	7	12,50	ČSOB

	Kladno	250	7	12,50	ČSOB

	Ostrava	75 mil. DEM	 5	LIBOR+0,225 %	ING Barings 		 (ekvivalent 1,318 mld. Kč)

1997	Židlochovice	40	10	12,90	ČMZRB

1999	Praha	200 mil. eur	5	4,63	ING Barings

Zdroj: Ministerstvo financí