Příspěvek primátora hl.m.Prahy MUDr.Pavla Béma ke kulatému stolu radnice bez korupce

Příspěvek primátora hl.m.Prahy MUDr. Pavla Béma zaslaný delegátům konference Transparency International ČR (TIC) - kulatý stůl s názvem „Radnice bez korupce v metropolích visegrádského regionu“, pořádané ve dnech 7. – 9. února 2003 v Praze.

"Vážené dámy a pánové,
Jsem velice rád, že mám příležitost vyjádřit se na tomto fóru k jednomu z nejcitlivějších a nejfrekventovanějších témat municipální politiky - ke korupci. Není pochyb o tom, že v podmínkách dosud mladé, rozvíjející se demokracie korupce představuje vážnou hrozbu základním atributům svobodné společnosti. Je tudíž nezbytné s veškerým elánem a intenzitou korupci čelit, permanentně odhalovat a analyzovat její příčiny, podoby a důsledky, a to i s vědomím, že jde o běh na dlouhou trať. Představa, že máme v rukou nástroj, který by korupci jednorázově a jednou provždy vymýtil, je totiž bohužel iluzorní.
O korupci se právem hovoří jako o sociálním fenoménu, který obráží morální, hodnotové a postojové charakteristiky společnosti v kontextu historickém, kulturním i politickém. V každém jednotlivci je pravděpodobně zakotvena menší či větší dispozice ke korupci, a to nejenom v současné době, ale zřejmě již od pradávna.
V podmínkách, kdy jsou záležitosti společenského celku, tedy např. města, svěřeny z podstatné části do rukou zvolených reprezentantů, v našem případě radních a zastupitelů, přičemž jejich rozhodování je přímo závislé na práci nevolených úředníků, jsou nejrůznější podezření a dohady o korupčním chování jedněch i druhých ze strany veřejnosti, médií či politických oponentů na denním pořádku. Domnívám se však, že obecné soudy o výskytu, frekvenci a závažnosti korupce daleko přesahují skutečný stav věcí, a to i přesto, že si uvědomuji, že minimum prokázaných případů korupce je jen špičkou onoho pověstného ledovce.
Myslím, že je zásadním úkolem uvádět věci na pravou míru, neboť šíření fám o neexistujících korupčních aférách proniká do společnosti a stimuluje nežádoucí přesvědčení o tom, že chovat se korupčně je vlastně zcela normální, respektive běžné. V tomto ohledu působí skutečné korupční aféry i smyšlené fámy na společnost stejně negativně. Vymýšlení neexistujících korupčních afér je levná záležitost, autory v podstatě nic nestojí a je to pro ně výhodné v tom, že se alespoň na okamžik stanou centrem pozornosti jako bojovníci za správnou věc, dá se tím podle potřeby očernit kdokoliv a kdykoliv, někdy se toto téma stává i metodou „podpásového“ politického boje. Možná, že na mnohé z rádoby bojovníků proti korupci má tato činnost i jakýsi vnitřní „očišťující“ vliv, možná si hojí vlastní svědomí, ale k reálnému řešení obecné neadresné a mnohdy smyšlené poukazy na korupci nevedou. Příčiny korupce je nutno konkretizovat a zpřesňovat i metody boje proti ní.
Kardinální úlohu v objektivním posouzení míry korupce hraje komunikace a způsob předávání informací veřejnosti jakož i získávání zpětné informace od veřejnosti. Zde je jistě nezastupitelná role médií. Byl bych proto velice rád, aby se nám dařilo právě médiím podávat v co nejhojnější míře a v co nejkratším čase informace potřebné, přesné, objektivní a nejenom zajímavé. Bylo by velice laciné a asi i zbytečné poukazovat na skutečnost, že špatné zprávy se prodávají lépe a že se čtenář, posluchač či divák jednoduše častěji domáhá detailů korupčních afér nežli suchých údajů o tom, že to či ono výběrové řízení proběhlo v pořádku. To je realita a já jen těžko mohu doufat, že mohu docílit stavu, aby třeba bulvární tisk neměl v souvislosti s pražskou radnicí o čem psát, i když bych si to velmi přál. Jak jsem ale zdůraznil již výše, není jiné cesty nežli úzce s médii spolupracovat a s jejich pomocí přesvědčovat občany, že se nám v boji s korupcí více či méně daří a že nám toto téma není lhostejné.
Tím narážím na známý fakt, že nedostatek konkrétních důkazů a – bohužel – nedostatek občanské statečnosti či alespoň elementární angažovanosti mnohdy staví problém korupce do světla neuchopitelného „veřejného tajemství“ a podivných záhad. Vždyť i samotný výzkum korupce se s její neprůkazností jen velmi těžce potýká. Povrchní výzkumy často reflektují jen „obecné povědomí“ o korupci (živené médii) než reálnou zkušenost jednotlivců (i když i takové výzkumy existují a jejich výsledky jsou poměrně znepokojivé).
Vědci nejrůznějších disciplin a společenských oborů tápají v samotné definici korupce a shodují se snad jen v tom, že se jedná o neetickou preferenci soukromého zájmu nad zájmem veřejným, která pak způsobuje škody ve svém okolí. Protože v praxi bychom s takovouto definicí jistě nevystačili, jsme nuceni opírat se o systém empiricky vytvořených norem a pravidel, (která se snažíme co nejvíce přiblížit normám a pravidlům Evropské unie), přičemž za korupční chování pak považujeme nedodržování či přímo porušování těchto pravidel a norem.
Vyjdeme-li z předpokladu, že obecným důvodem korupčního chování je touha po zisku, a to nejčastěji materiálním, měly by být statistiky korupce nejhorší právě ve společenstvích, která se zjevně o materiální hodnoty a konzumní způsob života opírají. Protože tomu tak není, je zřejmé, že korupční chování je frekventované spíše tam, kde to podmínky umožňují, nebo k tomu přímo vybízejí, to jest v prostředích, kde se o rozdělování či přerozdělování majetku či nejrůznějších výhodách, postavení či vlivu rozhoduje skrytě, netransparentně a pokud možno neomezeně. Je evidentní, že čím více administrativy, byrokracie, razítek, státních regulací a rozhodovacích úrovní, tím hůře. Nebude snad proto pro Vás, vážené dámy a pánové, překvapením, když řeknu, že právě v co nejobsáhlejším omezení administrativy, zeštíhlení byrokratického aparátu a zprůhlednění činěných rozhodnutí vidím jedinou správnou a možnou cestou.
Domnívám se, že jedním z nezbytných prostředků omezení korupčního prostředí je přehledná a srozumitelná struktura řízení, kompetencí, vztahů a odpovědností. V české či přímo v pražské situaci modelu veřejné správy, v němž se v jednom úřadu mísí státní správa i samospráva, není asi pro občana nic horšího, než komplikovaná nesrozumitelná síť vedoucích, ředitelů, vrchních ředitelů, sekčních šéfů, zástupců, podzástupců, sekcí, oddělení a odborů. Nešťastníkům přicházejícím s nějakou nesnází na úřad se lehce může zdát, že nikdo neodpovídá za nic a že jsou proháněni kafkovským zámeckým soukolím bez naděje na orientaci v něm. Proto například pokládám za jeden ze stěžejních úkolů současné politické reprezentace města optimalizaci řízení a struktury Magistrátu hlavního města Prahy.
Typický úředník magistrátu by měl být samozřejmě dostatečně dobře zaplacen, měl by pracovat v co nejméně komplikované a efektivně fungující administrativě, s jasně deklarovaným systémem norem a pravidel výkonu veřejné funkce. Tento úředník by měl být efektivně kontrolován, vědom si citelných sankcí v případě prokázaného korupčního chování. Na druhé straně však již samotný výběr tohoto úředníka by měl být prováděn s přihlédnutím k jeho loajalitě ke svému úřadu. Ve výše uvedených větách jsem vědomě použil kondicionálu, neboť proces kultivace a přibližování se k optimálnímu ideálu úředníka je dlouhý, komplikovaný a koneckonců i obtížně hodnotitelný. V této souvislosti si uvědomuji, jak současná neoddiskutovatelně nízká kredibilita úředníků může dále zhoršovat morální klima na jejich pracovištích a působit kontraproduktivně na žádoucí korekce jejich postojů.
Dovolte mi nyní, vážené dámy a pánové, přejít od svého filosofického úvodu k aspektu korupce poněkud uchopitelnějšímu, a to k právnímu aspektu. Problematikou korupce se v České republice zabývají jak veřejnoprávní normy – trestní zákoník, tak normy soukromoprávní – obchodní zákoník. V rovině trestního práva se jedná zejména o podplácení a nepřímé úplatkářství, přijímání úplatku a zneužívání pravomoci veřejného činitele. Za tyto trestné činy bylo v minulých letech v České republice každoročně odsouzeno jen několik málo desítek obžalovaných, z toho nejvíce za podplácení s trestní sazbou odnětím svobody až na dvě léta nebo zákazem činnosti. U volených funkcionářů a veřejných činitelů je horní hranicí sazba pěti let. Z opačného pohledu je trestným činem podplácení, které trestní zákoník odměňuje horní sazbou do jednoho roku nebo peněžitým trestem a u podplácení veřejných činitelů až do výše tří let nebo peněžitým trestem. Je tedy zřejmé, že čistě z represivního pohledu na věc, je korupční chování např. ve státní správě nebo samosprávě riskantnější, neboť pro obě strany znamená hrozbu vyšší sankce v porovnání např. s privátní sférou. O tom, že samotné represivní postihování a hrozba citelnou sankcí k eliminaci korupce nestačí, máme nespočet důkazů.
Pokud jde o sociologické informace, je v českých zemích a v Praze obzvlášť korupce sice vnímána jako závažný společenský problém, ale dle údajů GfK Praha až daleko např. za ekonomickou a sociální situací, za kriminalitou, za zdravotním zabezpečením, dodržováním a prosazováním zákonnosti nebo i za mezilidskými vztahy - a to je významné zjištění.
Zajímavý a nepříliš povzbudivý je rovněž fakt, že tu část obyvatelstva, která považuje korupci za prioritní záležitost k řešení, není příliš vidět ani slyšet. Je otázkou, zda zato může více dávno a hluboce zakořeněná tradice korupčního chování nebo snad převládající pocit marnosti z předem prohraného boje. Znovu se však v této souvislosti dostávám k již vyslovené domněnce, že skutečná míra korupčního chování výrazně zaostává za názorovou hladinou veřejnosti. Např. výzkumy renomovaných agentur GfK a Sofres-Factum uvádí, že téměř 90ti % respondentů nebyl nikdy nabídnut úplatek a dvě třetiny se dokonce nikdy do situace, kdy mohl být úplatek očekáván, nedostalo.
Výzkumy, a to je naopak nutno podtrhnout jako velké plus, jednoznačně ukazují na to, že drtivá většina obyvatel deklaruje svůj negativní postoj k pravidlům korupčního chování.
Osobně velice citlivě vnímám v souvislosti se svým nástupem na pražskou radnici vysoká očekávání občanů v odkrývání a trestání korupčních kauz. Chtěl bych však v této souvislosti zdůraznit, že se v žádném případě nehodlám dopouštět populistických gest v rámci plošné výměny úředníků, jež by snad měla být avizovaná dosavadní výměnou několika vedoucích pracovníků magistrátu. Je totiž nemožné od svých spolupracovníků na jedné straně očekávat a vyžadovat loajalitu k úřadu a současně jim tuto loajalitu zároveň neposkytovat. Nikdo zde přece nemůže pochybovat o nezbytnosti dodržování principu presumpce neviny. Na druhé straně pokládám za naprostou samozřejmost objektivně, důsledně a nekompromisně vyšetřovat a dotahovat do konce všechny případy, jež vzbudily jakoukoliv pochybnost a mohly by být za korupční aféru považovány. Ostatně, první rázné kroky jsme učinili již v prvých dvou měsících fungování nové rady. Připravujeme např. nová pravidla pro zadávání veřejných zakázek a podobně.
Městský úřad je typickým místem, kde se střetává soukromý zájem se zájmem veřejným, místo, které je zranitelné z hlediska korupce především v jednom bodě a tím je přidělování veřejných zakázek. Považuji proto za naprosto klíčové a zásadní v praxi naplňovat veškerá usnesení zákona o přidělování veřejných zakázek č. 199/1994 Sb. Myslím si totiž, že od okamžiku, kdy zákon určil, že již není možné nabízet velké a důležité veřejné zakázky jinak nežli veřejným konkursem, klesly možnosti korupčního chování v těchto případech velice podstatně. V tomto ohledu mám nepochybně velkou výhodu oproti těm svým předchůdcům, kteří byli za svého působení pranýřováni a obviňováni právě proto, že rozhodovali v té či oné kauze bez výběrového řízení. Protože však žádný zákon sám o sobě nezajistí spravedlivé a objektivní posuzování a rozhodování, považuji za svoji prioritu uvádět duch tohoto zákona do praxe co nejdůsledněji a nejprůhledněji, aby bylo jasné, že jediným a prvořadým kritériem při přidělování veřejných zakázek je pouze a jenom prospěch pro občany našeho hlavního města.
Vážené dámy a pánové, jaký je tedy můj názor na to, jak pohnout s problémem korupce? Kde je potřeba podle mne hledat klíče k řešení? Pokusím se bez bližšího komentáře je uvést v pořadí důležitosti:
1. Míra regulace (ať státní či obecní) zasahující do života lidí. Od míry regulace, závratného počtu vyžadovaných povolení, razítek, stanovisek, podkladů a pravidel chování a sankcí atd. se odvíjí vše, co může být řečeno o byrokracii a s ní spojovaným tématem korupce.
2. Míra byrokracie a nepřehlednost složitých řídících a vztahových struktur.
3. Kontrola. I když tato zbraň má jen omezenou moc, protože byrokracie a korupce se ve své podstatě každé regulaci postupně a stále přizpůsobuje. Je to věčný souboj mezi kontrolovaným a kontrolujícím. Přirovnal bych to k válce s počítačovými viry. Po distribuci jakéhokoliv antivirového programu se objeví nový – imunní vir.
4. Otevřenost, informovanost, srozumitelnost a veřejná kontrola procesů probíhajících na úřadech (samozřejmě v míře, kterou povolují zákony – to se týká zejména správních řízení a rozhodnutí, která často nejsou a nemohou být veřejná). Zde je velmi obtížné zlomit často psychickou bariéru úředníků, ale i politiků pro které je pohodlnější rozhodovat o věcech v kabinetech, než si nechat do věci kibicovat často i naprostými laiky. Myslím, že k úvaze se nabízí např. projednávání grantů, kde návrhy na jejich udělení by mohly být diskutovány na resortních výborech zastupitelstva a ne úzkou skupinkou vybraných lidí z grantových komisí.
5. Zpětná informovanost. Získávání zpětné vazby, informací od lidí, jak jsou spokojeni s prací úřadu, v čem je jeho práce komplikovaná atd.
6. Represe, zákazy, příkazy, kodexy (morální, pracovní atd.)… Záměrně uvádím tento bod až nakonec. Represe a regulace má vždy jen omezenou platnost, platí vždy jen pro někoho a po nějakou dobu. Platí zásadní pravidlo, že regulaci se regulovaný vždy časem přizpůsobí a dokáže ji obejít, což přirozeně vyvolává potřebu precizovat regulaci, upřesňovat pravidla (jde o princip bujení byrokracie). Regulace zákonitě vyvolává vždy další potřebu regulace a vyšší míru byrokracie, které se lidé vždy přizpůsobí – jak na straně pomyslné barikády úřednické tak na straně klientů, občanů. Lidé se vždy velmi záhy naučí, jak byrokratickou bariéru obejít (mimo jiné i korupcí), což vyvolává další regulaci, další byrokracii … a tak se sami uzavíráme do bludného kruhu, který jistíme alibistickými složitými řídícími strukturami, mechanismy a vztahy.
Zkrátka, čím méně příležitostí pro byrokracii, tím méně příležitostí pro korupci (tím spíše, že v jakémkoliv vzorku populace, tedy i úřednickém, je procento lidí korumpovatelných a korumpujících shodné či podobné).
Vážené dámy a pánové, v minulosti byla očekávání spojená s radikálním omezením korupce spojena s dvěma momenty. S vytvořením krajů a reorganizací vztahů samosprávy a státní správy na všech úrovních a se vstupem do Evropské unie. První moment se již naplnil, i když se reforma veřejné správy potýká se značnými „porodními bolestmi“, a od vstupu České republiky do Evropské unie nás, jak věřím, dělí již jen měsíce. Jen čas pochopitelně ukáže, do jaké míry byla a jsou zmíněná očekávání oprávněná. Pokud jde o evropskou integraci, je nám dobře známo, že ani nejvyspělejší evropské země nejsou rájem, kde by korupce neexistovala - naopak díky kvalitnějšímu kontrolnímu systému a zpětným vazbám je zde pravděpodobně častěji korupce odhalována. Závěrem je třeba si také uvědomit, že boj proti korupci nespočívá jen v rukou politiků, vrcholných manažerů či úředníků, ale skutečně v myšlení a konání každého z nás."

Podrobný program a výstupy z jednání budou uvedeny na stránkách TIC www.transparency.cz.